El largo y tortuoso camino de la Unión Europea hacia la unión fiscal: Pasos recientes

Posted on may 15, 2012 in Artículos | 999 comments

Es común sostener que la unión económica de la Unión Europea (UE) es imperfecta en el sentido de que hay numerosos ámbitos materiales en que las competencias no han sido transferidas a la UE o bien sólo de modo muy suave: así, la política fiscal y la política de empleo siguen estando bajo la responsabilidad principal de los Estados miembros.

Además, la crisis que padece actualmente la UE prueba que la unión económica instaurada es ineficaz para hacer frente a numerosos retos y desafíos del mercado.

En este contexto, cabe plantearse cuáles han sido las reacciones más significativas de los líderes europeos a partir de la primavera de 2010 para asegurar una mejor gobernanza económica de la UE. Sin ánimo de exhaustividad, cabe mencionar.

1) La Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (European Financial Stability Facility, FEEF), creada en mayo de 2010 con carácter provisional, dotada con hasta 440.000 millones de euros, está encaminada a preservar la estabilidad financiera en Europa ofreciendo ayuda financiera a estados de la zona del euro en crisis económicas (cuando el país no pueda reunir fondos en los mercados a tasas aceptables). Constituida con arreglo al derecho luxemburgués, tiene su sede en Luxemburgo y es una sociedad anónima (public limited responsability company) estatal de carácter permanente, integrada por los 17 países del euro, que pasa a vincularse directamente –si bien de modo provisional- con la zona euro de la UE en aras a posibilitar la asistencia financiera a los miembros de la zona euro que presenten dificultades. Vota por mayoría del 85% en caso de urgencia. El Banco Europeo de Inversiones ofrece servicios de gestión de la tesorería y apoyo administrativo a través de un contrato a nivel de servicios. Para ello puede emitir bonos u otros instrumentos de deuda en el mercado, con el apoyo de la Oficina Alemana de Gestión de Deuda, a fin de recaudar los fondos necesarios para proporcionar préstamos a tipos de interés más bajos y/o con plazos de vencimiento más amplios de los usuales en el mercado a los países de la zona euro en problemas financieros, la recapitalización de bancos o comprar deuda soberana. Las emisiones de bonos están respaldadas por garantías otorgadas por los Estados miembros de la zona euro.

La FEEF ha aprobado dos “rescates” para Grecia, uno para Portugal y uno para Irlanda. Las cuantías son elevadas. Por ejemplo, el segundo rescate para Grecia (julio de 2011) llega a 109.000 millones de euros.

Para una actuación coordinada, la FEEF sólo puede actuar después de una solicitud de asistencia de un Estado miembro de la zona euro que no pueda conseguir fondos a precios razonables en el mercado y la elaboración de un programa de apoyo para el país (que tarda unas 4 semanas), negociado con la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el FMI y unánimemente aceptado por el Eurogrupo (los ministros de finanzas de los países de la zona euro), plasmándose todo ello en la firma de un memorando de entendimiento. Una vez que el Eurogrupo ha aprobado el programa nacional, la FEEF recauda los fondos necesarios para desembolsar el préstamo.

2) Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (European Financial Stabilisation Mechanism, MEEF). Dotado con 60.000 millones de euros, garantizados por el presupuesto de la UE, está gestionado por la Comisión Europea.

3) A las cuantías anteriores se añade la posibilidad, pactada con el Fondo Monetario Internacional (FMI), de obtener una seguridad financiera de hasta 250.000 millones de euros y las “contribuciones privadas” (de los bancos) que se añadan a los fondos públicos, esencialmente en forma de aceptar “quitas” de la deuda soberana griega que posean, con una quita del 53,5% de los más de 206.000 millones de deuda en manos privadas que había. Según resulta del Consejo Europeo de Bruselas del 9 de diciembre de 2011, sólo se aplicará en el caso de Grecia.

4) Medidas legislativas sobre la consolidación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de julio de 1997, y la nueva supervisión macroeconómica, con propuestas normativas de la Comisión aprobadas por el Consejo en noviembre de 2011. Es el llamado Six Pack, compuesto por cinco  reglamentos y una directiva de la UE.

En concreto: 1) Reglamento (UE) 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro; 2) Reglamento (UE) 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; 3) Reglamento (UE) 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos; 4) Reglamento (UE) 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; y 5) Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

Estas normas contemplan, entre otras cosas, la introducción para finales de 2012 de marcos presupuestarios nacionales y otras medidas de reforzamiento de la disciplina presupuestaria, del déficit público y de reducción de desequilibrios macroeconómicos, de tal suerte que se refuerza la vigilancia económica y presupuestaria de los Estados miembros que sufren, o corren el riesgo de sufrir, dificultades graves en relación con su estabilidad financiera en la zona del euro. La Comisión examinará en particular los parámetros clave de la orientación de los proyectos de planes presupuestarios de los Estados miembros y, en caso necesario, adoptará un dictamen sobre esos planes. Si la Comisión determina la existencia de incumplimientos particularmente graves del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, solicitará una revisión del proyecto de plan presupuestario del Estado miembro afectado.

En estas normas se prevé también un mecanismo de desequilibrio excesivo: imposición de sanciones de hasta el 0,2% del PIB por dar datos presupuestarios falsos; imponer sanciones  de hasta el 0,1% por pasar el 10% de la media de tasa de paro de la UE forma persistente durante 3 años (así como por otros desequilibrios: precios de la vivienda, costes laborales, etc.). Estas sanciones se añaden a las que ya existen en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997: hasta el 0,5% del PIB por superar el 3% del déficit público y el 60% de la deuda pública.

Estas y otras actuaciones realizadas entre 2010 y 2011 (como la compra de deuda soberana en los mercados secundarios por el Banco Central Europeo, los proyectos en marcha para una futura armonización del impuesto de sociedades o la creación de una agencia europea de calificación crediticia o la recapitalización  de los bancos para que alcancen una ratio del 9%) no calmaron a los mercados, que atacaron con dureza a varios países europeos, entre ellos Italia y España. De ahí la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno de la zona euro realizada en el Consejo Europeo de Bruselas, de 9 de diciembre de 2011. En síntesis, se trata de avanzar hacia una unión económica y monetaria más fuerte (llamada “la arquitectura reforzada de la unión económica y monetaria de la UE”), lo que exige actuar coordinadamente en tres direcciones:

A)  Un nuevo pacto fiscal para hacer una unión de estabilidad presupuestaria. Es el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, llamado comúnmente Pacto Fiscal o Presupuestario, firmado el 2 de marzo de 2012 y que establece expresamente su compatibilidad con los Tratados de la UE (y, por añadidura, con el Tratado que establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad, Tratado MEDE, al que luego nos referimos). Se pretende que entre en vigor el 1 de julio de 2012. Supone el reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997 con la introducción de un nuevo procedimiento aplicable en caso de desequilibrios macroeconómicos y el Pacto por el Euro Plus (o la Europa menos 2: el Reino Unido y la República Checa). En su conjunto, la nueva norma fiscal/presupuestaria conlleva las siguientes medidas:

      * El equilibrio o superávit presupuestario (regla de oro) que se entiende conseguido si el déficit estructural anual de los presupuestos públicos no es –por norma general- superior al 0,5% del PIB bruto.

      * La inclusión de esta regla de oro en las Constituciones nacionales o normas de rango equivalente (hoy en día sólo Alemania y España lo han hecho). Esta norma contendrá un mecanismo de corrección automático que se activará en caso de desviación (en España se contemplará en la futura Ley de Estabilidad Presupuestaria, que se está debatiendo en esta primavera de 2012). Será definida por cada Estado miembro, sobre la base de los principios propuestos por la Comisión. El Tribunal de Justicia de la UE podrá verificar la incorporación de esta norma al ordenamiento jurídico nacional. Y se podrá sancionar su incumplimiento con el 0,1% del PIB si el Tribunal de Justicia de la UE declara que no se ha cumplido con la obligación de incorporación de la regla de oro en el derecho nacional.

      * La convergencia de los Estados hacia el equilibrio siguiendo un calendario que propondrá la Comisión.

      * La presentación de un programa de asociación económica en el que se precisen las reformas estructurales necesarias para garantizar una corrección duradera y efectiva de los déficits excesivos por los Estados miembros que estén siendo objeto de un procedimiento por déficit excesivo a la Comisión y al Consejo, para que lo refrenden (caso de España en la actualidad). La Comisión y el Consejo supervisarán la ejecución del programa y los planes presupuestarios anuales correspondientes. En el caso de España, el objetivo es bajar al 5,3% de déficit en 2012, 3% en 2013 y el equilibrio presupuestario a partir del 2014).

      * La superación del límite máximo del 3% de déficit público que establece el artículo 126 del Tratado de Funcionamient de la UE y su Protocolo 12 tendrá consecuencias automáticas (depósito de dinero y sanciones, en los términos previstos por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento) para los Estados del euro, salvo que se oponga a ello una mayoría cualificada de Estados miembros de la zona del euro. En cambio, la especificación del criterio del endeudamiento público superior al 60% del PIB deberá consagrarse como una referencia cuantitativa de reducción de la deuda (norma del 1/20).

      * El establecimiento de un mecanismo para que los Estados miembros informen con antelación de sus planes nacionales de emisión de deuda pública.

B)   Una coordinación reforzada de las políticas económicas de los Estados miembros en ámbitos de interés común. Lo más significativo es que se enuncia la voluntad de trabajar en pos de una política económica común, estableciendo un procedimiento para garantizar que todas las reformas importantes de la política económica proyectadas por los Estados miembros de la zona del euro se debatan y coordinen a escala de la zona del euro, con vistas a tomar como referencia las prácticas más idóneas.

Adicionalmente, se reforzará la gobernanza económica de la zona del euro, tal como se acordó en la Cumbre del euro del 26 de octubre de 2011. En particular, se celebrarán Cumbres del euro periódicas, al menos dos veces al año.

C)   El desarrollo de nuestros instrumentos de estabilización (de la deuda pública) para hacer frente inmediatamente a los desafíos a corto plazo que generan las tensiones de los mercados.

 * Movilización rápida de los recursos de la FEEF, de acuerdo con las opciones concretas acordadas por el Eurogrupo el 29 de noviembre de 2011, que incluye la actuación del BCE como agente de la FEEF en sus operaciones de mercado. Seguirá participando en la financiación de los programas iniciados hasta 2013 si es necesario.

 * Acelerar la entrada en vigor del Tratado MEDE, aprobado por acuerdo de los 17 países del euro el 2 de febrero de 2012, en aplicación de la Decisión del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011 para los 17 países del euro, que modificó para ello el artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Con sede en Luxemburgo, entrará en vigor cuando haya sido ratificado por Estados miembros que representen el 90% de los compromisos de capital (se pretende que la vigencia comience en julio de 2012). Se vincula directamente con la zona euro de la UE en aras a posibilitar la asistencia financiera a los miembros de la zona euro que presenten dificultades. Contará con 500.000 millones de euros de capacidad de préstamo efectivo para financiar nuevos programas de apoyo a los países de la zona euro que lo necesiten, que se añaden a los aproximadamente 200.000 millones de euros de los programas actualmente en vigor financiados por la FEEF. EL MEDE dispone de 700.000 millones de euros de capital (España el 11,9%). A diferencia de la FEEF, no es una sociedad anónima de derecho interno luxemburgués sino un instituto financiero internacional (como tal, con personalidad jurídica internacional) integrado por los 17 Estados del euro (si bien abierto a los otros Estados de la UE). Cuenta con un sistema institucional propio (Consejo de Gobernadores / Consejo de Administración / Director Ejecutivo / personal propio). Vota por unanimidad (sin que las abstenciones la impidan), mayoría cualificada (80% de los votos representados) y mayoría simple (mayoría de votos presentes).

 * Los Estados miembros de la zona del euro y los demás Estados miembros aportarán recursos adicionales al FMI por un importe de hasta 150.000 millones de euros, en forma de préstamos bilaterales, para garantizar que el FMI disponga de los recursos suficientes para hacer frente a la crisis.

Estas actuaciones dejan muchos cabos sueltos que deberán atarse en los próximos meses; a vuela pluma, cabe preguntarse si se descolgarán definitivamente el Reino Unido y la República Checa del Tratado MEDE y, por ende, del euro, de los que no son parte; qué papel van a tener las instituciones europeas en la gestión de esta nueva arquitectura fiscal europea, pues no está claro que no se produzca una deriva hacia un enfoque más intergubernamental que supranacional; si para motivar el crecimiento económico no hará falta también adoptar medidas estructurales, puesto que estas medidas de ajuste fiscal parece que sólo tienden a una mayor austeridad presupuestaria; y, en estrecha relación, si será necesario la creación de eurobonos, sobre los que nada se dice en las normas anteriores, al menos para financiar nuevas infraestructuras de transporte o de energía), así como si se tendrá que reformar el papel del Banco Central Europeo para dotarle de mayores competencias para intervenir directamente en los mercados y, en particular, comprar deuda pública de los Estados miembros en el mercado primario.

Habrá, pues, que esperar un tiempo prudencial para apreciar las bondades y limitaciones de las medidas adoptadas.

Manuel Cienfuegos                                                                                                                                                       Colaborador ORLA